國會調查兵團 CIC Congressional Investigation Corps

本席說明提案旨趣，請段委員宜康暫代主席。
主席（段委員宜康代）：請邱委員文彥說明提案旨趣。

邱委員文彥：主席、各位列席官員、各位同仁。為了節省時間起見，今天有三個案子要一起審查，在此本席謹就國土計畫法及海域管理法進行提案說明。昨天我們在這裡召開有關國土計畫法的專家會議，包括過去藍綠政府的資深官員及專家學者都有參與，當然大家也提出了許多想法，可以做為我們修法的參考。

首先談到國土計畫法的部分，國土計畫法的沿革非常長遠，有關國土計畫法的議題，其實已經在台灣討論了一、二十年。各位可以看到，民國68 年為台灣地區綜開計畫，到85 年有國土綜合計畫，後來又有國土保安復育及空間發展策略等等，所以這是一個長久以來大家共同關切的重大議題。在八八水災發生之後，馬總統曾經說過一句話，他說速訂國土計畫法是政府最莊嚴的承諾。最近我們看到民進黨蔡英文主席、親民黨宋楚瑜主席也都共同呼籲，應該要將防災、國土規劃等事項列為重大議題，我想這是朝野應該要有共識的地方。

在「看見台灣」之後，我們也看到了很多問題，的確國土破壞的問題是值得我們關心的，尤其是我們土地空間的發展是散漫分布且非常凌亂的，我們希望將來不僅是國土的開發及保育能夠兼籌並顧，同時也能在產業方面做更合理的分派。由我在荷蘭拍的照片，可以看到他們的國土分布是非常有秩序的，我們也很期待國土計畫法將來能夠促成國土的合理分布與利用。我們可以看到在水庫集水區上游有許多不當開發的情形，因此我們要研究有關山坡地的部分，究竟該如何兼顧原住民的權益，同時也能適當且合理的管制並有效的執行，我覺得這一點非常重要，大家應該共同去思考國土計畫法的機制在哪裡。台灣是一個多風險的地方，最近我們也看到報導，很多地方經常都會有風災、土石流、水災等災害的發生，這些災害讓我們不得不重新思考國土計畫法的重要性。

關於國土計畫法的架構，在此簡要向各位報告一下本席所提出的版本。有關宗旨的部分，主要是為了因應氣候變遷，確保國土安全與防災能力，強化整合管理的機制，因為國土的問題牽涉到其他相關部會，包括國家發展委員會、海洋主管機關、內政主管機關等等，所以整合的機制與平台應該在國土計畫法當中有一個合理的說明。至於相關的發展，剛才本席已經報告過，過去的經建會，也就是現在的國家發展委員會，曾經擬定空間發展綱領，這是一項指導性的綱領，對於我們的國土發展有非常重要的參考價值，所以我們把這項綱領法制化。相關的管理基本原則乃是從國際上到自然環境的特性方面去做分派，這些原則請各位自行參閱，其中非常強調的一點，就是我們希望能夠尊重原住民的傳統文化與智慧。包括海洋、島礁及農業發展問題，我們也希望在糧食安全能夠確保的前提下，針對農地做合理的管理。

在國土計畫法的內容當中，主要是有關空間分派的部分，這部分請大家參考。其中有一個很重要的關鍵，也是在昨天所召開的專家會議裡面大家共同討論的問題，國土的分區是不是就依照行政院的版本，區分為國土保育地區、農業發展地區、城鄉發展地區、海洋資源地區？有關海洋資源地區的部分，經過我們討論的結果，因為海洋委員會已經成立了，未來不管是資料的彙整或管理執行的能力，我們都應該尊重新成立的機關。因此在國土計畫法當中，有關海域的部分究竟該如何處理呢？是不是應該要脫勾處理？

另外，過去我們一直強調國土復育的重要性，雖然行政院版及本席所提的版本當中，並沒有把這部分特別拉出來單獨立法，但是我們認為有些高風險的地區，似乎應該要就其促進復育方面有所著墨，因此我們特別針對這方面納入一些條文。原鄉的永續發展也是我們所關心的議題，國土計畫法能不能獲致共識，我覺得原住民權益的尊重與保障也是大家應該共同關心的問題，針對這部分，我們應該要一起加強對話，特別是要關心原住民照護的問題。

有關海域管理法的部分，其實立法院許多委員在質詢的時候，都會特別提到海上風機工作船的問題。我們認為政府現在推動海上風機千架的國家願景是可以理解的，因為台灣的能源短缺，我們要發展能源。但是針對經濟部能源局現在規劃的36 處要容許風力發電的區域，假使海域沒有通盤的規劃，將來會造成非常大的問題，因為這些風機幾乎是排他性的使用。我們期待的是一個海域的總體規劃，可是在剛剛通過的海岸管理法當中，其所管轄的範圍只到水深30 公尺及3 浬處。我們來看看其他國家是怎麼處理的？他們對於海上風機是整塊的、區域性的規劃，是一個場區的概念，而不是一根、一根的，如果是這樣的想法，顯然我們對於海洋空間應該要有一個通盤的規劃。包括胡念祖教授也曾批判，我們的海域空間規劃是沒有相關法治規範的，我們為什麼會提出海域管理法的概念及相關法案？原因就是為了補現行法的不足。

紐西蘭把海岸和海洋的海域併起來，他們稱之為Marine and Coastal Area Act，他們的管轄範圍是從陸上一直到12浬，現在我們已經到3 浬了，3 浬到12 浬的這些地方並沒有相關的完善體制可以規範，所以我們才會提出海域管理法的概念。

昨天胡念祖教授曾提及，紐西蘭是濕的部分一直管轄到12 浬處，陸上的部分就是所謂的dryland，這是屬於陸域的部分。中國大陸也有一項海域使用管理法，他們特別強調海域空間的規劃，其中提及從內水到領海，也就是到12 浬處的管轄應該要有一個依據，最主要是海洋的通盤規劃必須要有功能的區劃。其他許多國家也都設有主管機關，雖然我們現在並沒有成立海洋部，但是我們已經成立了海洋委員會，所以我們的海洋主管機關已經存在了，我們應該正視其所存
在的價值和未來的功能。

海洋委員會將來會設置海洋保育署和國家海洋研究院，也就是說，海洋的調查研究基礎資料都在那邊。現在行政院的版本是把它劃在內政部裡面，但是內政部畢竟是「陸軍」，海洋的長期資料必須有一個非常完善的機制，所以我們才會分立處理。

國家的領域有三塊，一個是陸上，我們期待由國土計畫法來擔綱，海岸法我們已經有了，另外一個是海域，今天為什麼特別提出海域管理法？原因就在這邊。我們希望這三個法的架構撐起來之後，我們做為一個海洋國家，就應該能夠把海陸做一個完善的治理。有關海洋功能區劃，我們希望針對海域的部分，能夠有一個非常完善的許可制度及規劃制度，讓海上的發展是有秩序的。

內政部已經開始啟動相關的先驅計畫，大家可以看到，我們目前所擁有的資料，大概都是近岸，比較遠的資料是沒有的，將來有賴於海洋委員會之下的國家海洋研究院將資料持續進行彙整。關於海域管理法所提供的概念，範圍是從3 浬至12 浬這一段空白的地方我們來做補足，至於主管機關的部分，因為現在海洋研究院還沒有成立，在還沒有成立之前，內政部必須持續扮演這方面的角色。將來會有管理的綱領和調查的資料，以及區劃管理的原則和功能的區劃，同時也要特別強調海洋保護區、漁業作業地區、能源礦產地區、文化資產地區以及原住民所關心的傳統用海，都應該要納入海域規劃管理的範圍，這就是所謂的功能區劃的概念，當然這裡面有很多技術準則是需要配備的。將來也會有管理的計畫和必要的圖說，至於圖的部分，因為現在有關海域的圖形是非常少的，如果太精細的話，那可能又是一個屋子攤不完，所以將來要有一個合理的比例尺，這方面我們可以再來討論，希望將來海域可以做整體的規劃，未來還是有一些許可和中央審核的機制。我們希望某些傳統使用或國家公益使用是免費的，同時希望未來管理的基金也能成立，以後我們會碰到一些學理和技術上的問題，希望相關的子法及辦法能夠繼續支撐新的法制。

為什麼這項法案特別重要？在此本席舉一個小小的例子，去年10 月10 日海研五號沉沒之後，我們發現台灣的電子海圖還是使用外國人的，我們的公務船，包括海巡署所使用的船舶，都是用日本的海圖，其他商船大部分都用英國的海圖。

我們也期待將來的海洋委員會或國家海洋研究院能產出官方的電子海圖，這就要強調新主管機關的功能與角色，也希望將來的海域能有通盤規劃，另外還要有將來國家海洋研究院所扮演的角色、功能及相關配套。

最後，本席要提出一點呼籲，印尼新總統宣誓就職時曾提到要回歸海洋，要變成海洋強權，他還特別提到對於非法漁業要用非常強烈的手段去執行，只要非法就炸沈，當然我們不是要使用這種粗暴的手段，但是該嚴格維護我國海域時還是要強而有力。現在是大航海時代，本席希望海洋委員會能夠成立，內政部的國土計畫法能對海域與陸域做完善的規劃，讓臺灣回歸到真正面對海洋的事實，謝謝。

陳部長威仁：主席、各位委員。今天，承邀說明國土計畫法草案、國土復育條例草案及海域管理法 草案並備詢，深感榮幸。各位委員平時對於內政業務的關注與指導，本人藉此機會，特別表示 由衷的感謝與敬意。

接下來，謹就本次審查上述三法案之本部意見，簡要說明如下，敬請指教 。

壹、國土計畫法草案辦理情形 近幾年來全球氣候變遷，極端氣候現象越趨明顯，莫拉克、蘇迪勒颱風造成人民生命財產巨 大損失，充分暴露國土脆弱體質及大自然反撲警訊；此外，因經濟快速發展，產業用地需求殷 切，導致農地面臨變更轉用壓力；近數十年來，都市化速度加快，都市發展壓力高漲，另一方 面也有部分人口逐漸向郊區擴散，導致土地使用發展異常蛙躍失序，該相關問題涉及國土保安 、糧食安全、經濟發展及城鄉管理等不同面向，從單一部門立場進行規劃，絕對無法滿足發展 需求，凸顯當前整合國土規劃之急迫性及必要性，為此，本部研訂國土計畫法（草案），期透 過計畫引導土地有秩序使用。 本法草案曾經大院於第 3 至第 5 屆及第 7 屆會期提會審議，最近一次係第 7 屆第 7 會期，於 100 年間經內政委員會審查完成，當時條文草案共有 59 條，審查通過 36 條、保留 23 條，保留 條文主要係涉及國土復育條例草案及原住民族土地使用管制等問題，該版本因大院任期屆滿不 續審退回行政院。 本部審視前次條文草案內容，部分條文確實有檢討修正需要，經參考大院委員意見及專家學 者研究成果，再次研修條文草案後，於 101 年 11 月 5 日陳報行政院審議，經行政院審查及院會 討論通過，並於 103 年 7 月 28 日函送大院審議，全案調整為 6 章 41 條。

貳、國土計畫法草案立法重點 一、建立國土計畫體系：明定中央及直轄市、縣（市）主管機關應擬定國土計畫，透過二層 級計畫分別擬定政策方向及實質空間計畫，引導空間有秩序發展；必要時並得由本部擬定都會 區域計畫或特定區域計畫，納入全國國土計畫，以分層引導國土利用。 二、劃設國土功能分區：依據天然資源、自然生態、災害等環境敏感特性，農地資源分布情 318 立法院公報 第 104 卷 第 61 期 委員會紀錄 形，以及城鄉發展需要，依序劃定國土保育地區、海洋資源地區、農業發展地區及城鄉發展地 區，建立土地使用原則。 三、研訂使用許可制度：明定使用許可之申請係以符合國土功能分區及分類之使用原則為前 提，其使用達一定規模以上或屬性質特殊者，規定應申請使用許可獲准後始得使用，與現行區 域計畫法下之開發許可兼具變更土地使用分區之機制有別。 四、強化民眾參與：國土計畫或使用許可申請案件之辦理過程，均應辦理公開展覽及公聽會 ，且國土基礎資料均應依法公開，以確保民眾知的權利。 五、設置國土永續發展基金：該基金前 10 年編列公務預算移撥，且移撥總額不得低於 500 億 元，以進行國土保育相關事項。 六、考量原住民族土地使用需求：本次建立與原住民族主管機關共同研訂特定區域計畫及土 地使用管制規定之機制，充分考量原住民族特殊土地使用需求。

參、有關國土復育條例草案 一、大院第 7 屆第 7 會期內政委員會 100 年 5 月 18 日審查國土計畫法草案及國土復育條例草 案時，要求行政院提出國土復育條例相對應版本，經本部陳報行政院於 100 年 7 月 14 日明確表 示「請就本院政策決定不另制定『國土復育條例』之理由及現行立法規劃無礙國土與自然資源 之復育等妥向立法院溝通說明」。 二、茲為保障民眾權利，行政院於 98 年 1 月 7 日指示「基於法律應整併簡化，該草案涉及國 土復育地區權利保障、補償救濟等具有特殊共通事項，納入『國土計畫法』（草案）規範，毋 需另制定法律」，本次函送大院之國土計畫法草案第 31 條及第 38 條，業已依據行政院前開指 示，將權利保障、補償救濟等具有特殊共通性事項予以納入，未來中央主管機關就原屬可建築 用地，因國土計畫調整為非可建築用地者，應以「國土永續發展基金」給予適當補償。 三、至於邱委員版本提出「嚴重地層下陷地區」等應劃定國土復育促進地區等新增規定部分 ，查國土計畫法草案已規定「國土保育地區」，應依據天然資源、自然生態或景觀、災害及防 治設施分布情形加以劃設，按敏感程度予以分類，並擬定適當土地使用管制規定，俾加強該類 地區之土地使用管制，落實國土保育保安；此項規定與邱委員擬新增之「國土復育促進地區」 類似。

肆、有關海域管理法草案 國土計畫法草案與現行海岸管理法業分別訂有「海洋資源地區」與「近岸海域」相關規定。 邱委員研擬之海域管理法草案，針對海域管理擬具更細緻之規劃管理機制，對促進海洋產業發 展與海域永續利用，具正面助益。經研析其條文內容後，本部意見說明如下： 一、目前作為情形：本部基於國土規劃主管機關立場，並考量與未來國土計畫法（草案）「 海洋資源地區」政策順利接軌，已推動辦理下列作業： (一)配合 102 年 10 月 17 日公告實施「全國區域計畫」，於 104 年 5 月完成全國 17 縣（市） 「海域區」劃定之核備作業（面積約 52,000 平方公里）。 (二)研擬「海域區」區位許可機制，經本部（營建署）召開 4 次部會協商會議，獲致共識， 319 立法院公報 第 104 卷 第 61 期 委員會紀錄 刻由本部（地政司）辦理「非都市土地使用管制規則」修訂作業後，據此推動實施，俾建立我 國海域之用海秩序。 二、有關海域管理法草案擬規劃建構「海域功能區劃」，本部地政司及營建署前曾分別進行 相關委託研究及召開協調會議，惟相關機關對於「使用類別之分類方式」、「使用類別之優先 順序」及「使用類別之相容使用」等，惟尚未凝聚共識。另有關海域管理之分工、本部及未來 新成立海洋委員會之權責劃分等事項，仍待持續整合溝通。

伍、結語 近年全球氣候快速變遷，災害頻仍，因此國土保育與保安，為目前政府施政重點工作之一， 依據國土計畫法草案本次提送大院審議之內容，已充分考量並納入國土復育之精神。此外，與 我國鄰近的國家如日本、韓國，以及土地面積與我國相近的荷蘭，都已制定有關國土空間規劃 法或計畫，因此，為落實國土保育與保安，並確保國土永續發展，進而提升國家競爭力，制定 「國土計畫法」，誠屬當務之急。 此外，國土計畫法之制定，攸關未來國土再造遠景，為本部當前首要政務之一，行政院特別 指示將本法列為大院本會期優先法案，懇請各位委員多予指教與支持。 至於海域管理法之新訂，對於海洋資源之調查研究、規劃利用與管理，固有正面之效益，但 因涉及機關組織定位與權責劃分，建議進一步協調環保署、海巡署、經濟部及本部等機關，俾資完整。

主席（邱委員文彥）：請國發會黃副主任委員報告。

黃副主任委員萬翔：主席、各位委員。國家發展委員會今天出席內政委員會有關三項法案的審查， 對於內政部報告中提出國土計畫法中空間規劃的辦理情形，我們都表示參與與尊重，其他有牽 涉到幾個部門計畫，包括海巡署、原民會等報告，稍後他們都會主動報告。

國家發展委員會現在推動的是國家發展的總體計畫與結構的制度，在空間發展的部分，我們 尊重內政部國土計畫法的結構。如果稍後委員有任何垂詢，我們再做補充報告。以上，謝謝。

主席：請海巡署尤副署長報告。

尤副署長明錫：主席、各位委員。今天應邀列席大院內政委員會，針對邱委員文彥等 44 位委員提 案之「海域管理法」草案，就本署業管部分向各位委員提出報告。

海洋資源之開發使用，如未有周全的規劃將衝擊海洋生態體系及環境平衡，大院委員為整合 海域規劃管理、保育海域生態、預防海洋災害及促進海域永續利用，特研擬提出「海域管理法 」草案，對於委員長期關注海洋事務健全發展，甚表感佩。

依據本草案第四條規定，在海洋事務統合規劃機關未成立前，中央主管機關為內政部。目前 國內尚乏海洋事務統合規劃之專責機關，故本草案所稱之主管機關自係為內政部。又本署為海岸巡防機關，對於草案第四條第三項所定有關海域違法行為之取締、蒐證、移送等事項，自當本於權責，全力配合辦理。

海洋事務多元龐雜，與行政院各部會權責多有關聯，各部會亦依其職掌訂定各項作用法，如 中華民國領海及鄰接區法、中華民國專屬經濟海域及大陸礁層法、海洋污染防治法、漁業法、海岸管理法等。

其他研議中或待審之法案，尚有國土計畫法草案、水下文化資產保存法草案、 海上交通安全法草案等。

而海域管理法草案係整合我國海域規劃管理、維護國家權益及保育海 域生態體系之作用法，其目的在遂行海域功能區劃及全國海域管理與使用，立意相當完善。

惟 由於該草案內容除涉及相關部會權責外，對於地方自治團體及民眾權益亦有所規範，本署自當 在法定職掌範圍內，全力配合主管機關與各界溝通，取得共識，儘早完成立法工作。 以上報告敬請 指教，並祝各位委員身體健康，萬事如意，謝謝！